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国务院关于生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点情况的总结报告

国务院关于生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点情况的总结报告
--2018年12月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上



全国人民代表大会常务委员会:

  生育保险制度自建立以来,对维护职工生育保障权益、促进妇女公平就业、均衡用人单位负担发挥了重要作用。为适应社会经济发展新形势新要求,党的十八届五中全会和国家“十三五”规划纲要提出“将生育保险和基本医疗保险合并实施”。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用〈中华人民共和国社会保险法〉有关规定的决定》(以下简称《授权决定》),国务院办公厅于2017年1月印发了《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》(国办发〔2017〕6号),组织12个城市开展生育保险和职工基本医疗保险(以下简称“两项保险”)合并实施试点。国家医保局近期会同有关方面组织各试点城市对试点工作进行了总结评估,认为通过实施试点,生育保险覆盖面扩大,基金共济能力增强,监管水平提高,经办服务水平提升,享受待遇更加便利,达到了预期目标,适于全国推开,并根据《授权决定》关于“对实践证明可行的,修改完善有关法律规定”的要求,建议对社会保险法六十四条、第六十六条关于生育保险基金单独建账、核算以及编制预算的规定进行修改。现将有关情况报告如下:

  一、两项保险合并实施试点工作推进顺利

  人力资源社会保障部会同财政部、原国家卫生计生委成立了试点工作领导小组,认真落实国办发〔2017〕6号文件要求,完善配套政策,加强组织指导,积极稳妥推进试点。2017年2月,在安徽省合肥市联合召开试点工作会议,进行动员部署;2017年3月,联合印发《关于做好生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点有关工作的通知》(人社厅发〔2017〕29号),对试点工作做出周密安排,确保如期启动试点。各试点城市按照全国人大常委会《授权决定》、国务院总体部署和三部委统一要求,遵循“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”的总体思路,科学制定方案,扎实做好工作,确保改革部署落实到位。今年机构改革后,国家医保局加大业务指导和工作调度,牵头继续推进试点工作,并认真组织试点城市和有关专家开展总结评估,会同有关部门积极研究下一步推进工作的总体考虑。

  (一)高度重视,保障有力。建立了由人力资源社会保障部(机构改革后为国家医保局)、财政部、国家卫生计生委(机构改革后为国家卫生健康委)组成的部际工作机制。各试点城市认真贯彻落实中央部署要求,把两项保险合并实施试点工作列入重要议事日程,专门建立组织机构和工作机制,建立了人力资源社会保障、财政、卫生计生等部门共同参与的协调议事机制。大部分城市由市长或常务副市长任试点工作领导小组组长,统筹组织试点工作。所在省份负责组织、协调,指导试点工作,形成了群策群力的良好工作局面。

  (二)周密谋划,精心组织。各试点城市深入区县调研摸底,广泛听取多方意见,严格按照全国人大常委会《授权决定》、国办发〔2017〕6号、人社厅发〔2017〕29号等文件要求,结合自身实际制定了切实可行的试点实施方案。为确保国家方案落地,各试点城市把牢政策底线,做好风险管控,研究制定试点实施细则和具体推进计划,明确时间表和路线图,把试点工作列入重点工作考核范围。各试点城市都按要求在2017年6月底前启动试点。

  (三)注重宣传,助力改革。各地及时准确解读政策,充分利用各种新闻媒体广泛开展宣传,深入用人单位讲解政策措施,把意义讲清,把政策措施讲透,把合并实施后参保就医的程序讲明,特别是把合并实施不增加缴费负担、不降低待遇水平等重要内容广而告之,及时回应群众关切,为改革创造了有利的社会环境。

  (四)加强调度,科学评估。试点过程中,地方按月对参保人数、待遇享受、基金运行、服务管理等方面开展摸底调查,全面掌握情况,做好运行分析。人力资源社会保障部、国家医保局先后组织在合肥市、郑州市、泰州市召开试点工作交流会,在威海市召开试点城市自评工作交流会,总结经验,分析问题,指导试点工作。相关部门加强调研督导,及时掌握试点进展,组织试点城市开展自评,委托人力资源社会保障部劳动和社会保障科学研究院开展总结评估。


  二、两项保险合并实施试点取得积极成效

  两项保险合并实施试点事关广大人民群众特别是参保女职工的切身利益,涉及面广,社会关注度高。为准确客观反映试点工作成效,经组织开展系列评估,各方普遍肯定试点成效,认为两项保险合并实施有利于提高行政效率,降低管理运行成本,增强生育保障功能,确保参保人生育待遇,试点方案提出的“四统一、一不变”政策落到实处,取得实效。

  (一)统一参保登记,扩大了生育保险覆盖面。参加职工基本医疗保险的在职职工同步参加生育保险,覆盖面扩展到所有用人单位及其职工。试点全面启动1年后,12个试点城市参保人数1510万人,比试点前增长12.6%,明显高于同期全国5.5%的增长水平。此外,还促进了小微企业参保,如泰州市生育保险参保人数增加6.3%,但参保单位数增加了35.7%,增量中大多数为小微企业。

  (二)统一基金征缴和管理,加强了基金共济能力。将生育保险基金并入职工基本医疗保险基金统一管理,对生育保险基金不再单独建账、核算,与职工基本医疗保险基金合并编制预算,按照两项保险缴费比例之和确定新的费率,提高了基金征缴效率,基金“打通”使用提高了共济能力。针对全面两孩政策实施后,生育保险基金支出大幅增加,连续两年出现当期收不抵支等情况,12个试点城市充分发挥两项保险合并实施带来的共济效应,有效缓解了基金赤字问题。

  (三)统一医疗服务管理,强化了生育医疗服务行为监管。试点城市通过两项保险统一协议管理、统一支付目录、统一直接结算,实现医疗服务一体化管理,不仅方便了参保职工就医结算,还提高了生育医疗服务监管水平。如晋中市通过统一直接结算生育医疗费用,报销周期最长缩短了8个月;沈阳市等地实现两项保险使用统一监控体系,实时审核结算数据。

  (四)统一经办和信息服务,优化了管理服务,方便了参保单位和职工。试点城市通过两项保险统一经办,整合信息系统,提高了参保、征缴等经办管理的效率,实现了参保人员生育、医疗结算同窗口受理、一站式办结,有利于深入推进生育医疗费用支付方式改革。通过“数据多跑路”,让“群众少跑腿”,既方便了参保单位和个人办理业务和享受服务,又节约了经办运行成本。如郑州市通过“互联网+”方式,企业通过手机APP客户端直接办理生育保险待遇申报等项目;内江市实现生育津贴申领“只跑一次”,极大地方便了参保人。

  (五)确保生育保险待遇不变,实现了改革平稳衔接。试点城市严格按现行法律法规落实参保人员生育医疗费和生育津贴等待遇,所需资金从职工基本医疗保险基金支付。通过确保生育保险待遇不变、提高待遇享受便捷性、开展多种形式宣传,打消了部分参保人的顾虑,营造了良好的改革氛围。改革前后平稳衔接,社会反响普遍较好,试点城市调查显示,群众对两险合并实施的待遇保障、经办服务、管理水平等各项措施表示满意。


  三、两项保险合并实施具备全面推开条件

  试点城市的成功实践,证明了党的十八届五中全会和“十三五”规划纲要提出的“将生育保险和医疗保险合并实施”的科学性,证明了调整社会保险法相关条款可以为两项保险合并实施提供充分的法治保障,验证了国办发〔2017〕6号文件各项政策措施的可行性。从总结评估情况和各方的反映看,两项保险合并实施具备全面推开条件。

  (一)能更好保障职工权益,且不增加个人和单位负担。两项保险合并实施后,生育保险个人不缴费的政策没有改变,原有的生育保险待遇不受影响,且有利于让更多职工享受到生育待遇。用人单位缴费负担不增加,且可以通过统一参保登记、统一基金征缴管理,提高社保基金管理效能。

  (二)能加强基金共济,更好应对长期风险。2016年国家全面实施两孩政策,生育保险基金支出大幅增加。国务院有关部门及时应对,人力资源社会保障部、财政部、原国家卫生计生委于2018年3月联合印发《关于做好当前生育保险工作的意见》(人社部发〔2018〕15号),指导地方通过费率动态调整、提高基金使用效率等,确保全面两孩政策实施后职工生育待遇保障和基金稳健运行。随着全面两孩政策效应的逐步释放和生育保险相关工作的加强,2018年以来生育保险基金已经实现当期收支基本平衡,为全面推进两项保险合并实施创造了有利条件。两项保险合并实施后,基金共济能力将进一步增强,更有利于制度稳定运行,更有利于适应人口、经济和社会发展面临的新形势、新变化和新要求。

  (三)地方和部门普遍支持,社会各方高度认同。征求意见过程中,各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团普遍赞同全面推开两项保险合并实施。国务院相关部门、全国总工会、全国妇联等单位普遍认为,两项保险合并实施是推进建立更加公平更可持续社会保障制度的一项成功改革尝试,按照“保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本”的思路推开,有利于生育保险稳定可持续发展。

  (四)试点探索形成了成熟的制度经验和法律保障依据。试点达到了国务院提出的“通过先行试点探索适应我国经济发展水平、优化保险管理资源、促进两项保险合并实施的制度体系和运行机制”的目的,证明国办发〔2017〕6号文件确定的主要政策科学可行,符合社会保险制度改革完善方向;形成了一套成熟的制度政策和运行模式,可以用于全面推开。试点实践证明,调整适用《中华人民共和国社会保险法》第六十四条、第六十六条关于生育保险基金单独建账、核算以及编制预算的规定,将生育保险基金并入职工基本医疗保险基金征缴和管理,可以为两项保险合并实施提供充分的法律依据,体现了全国人大常委会授权法律调整的严谨权威,为推动修改社会保险法相关条款创造了条件。目前,国家医保局、财政部、司法部在广泛征求有关单位和地方人民政府意见的基础上,研究起草了《中华人民共和国社会保险法修正草案》,待按程序报批后提请全国人大常委会审议。


  四、下一步工作考虑

  为确保两项保险合并实施在全国顺利推开,国家医保局会同相关部门在认真调研、广泛征求意见的基础上,起草了《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见(稿)》(以下简称《意见》)。待全国人大常委会审议通过社会保险法相关修正草案后,国家医保局将及时按程序报请国务院印发《意见》,指导地方做好两项保险合并实施工作,完善生育保险政策措施,确保广大参保人合法权益和制度长期稳定可持续运行。

  以上报告,请予审议。